对无照经营的再思考
单位： 日期：2006-7-21 16:20:20
朱永坚
整治无照经营是工商行政管理执法的一个重要内容。对此，我市各级工商行政管理机关除努力加强日常监督检查外，几乎每年都要化大力气开展对无照经营的专项整治行动，但无照经营现象仍然比较突出。可以说，对无照经营整治问题，已成为了全市各级工商行政管理机关领导和干部关注的热点。近年来，对如何整治无照经营问题，全市各级工商行政管理机关和不少工商干部提出并实施了许多很好的对策和措施。本人拟在此基础上，力求对目前我市无照经营的新情况、危害性、原因以及整治措施等再作些思考，以供参考。
一、新情况
根据笔者的调查和了解，近几年来，全市无照经营总量有增无减。如1999年、2000年、2001年，全市各级工商行政管理机关分别取缔无照经营3266户、3820户、4114户。同时全市无照经营不但数量上有增加的趋势，而且还出现了许多新的情况。
1、涉及行业越来越多，并涉及到一些特殊行业。过去，无照经营涉及的行业大都为一般商品经营。如从事小商品、水果、蔬菜等经营，以及饮食、修理、加工等服务业。现在，无照经营的行业除上述范围外，还涉及到一些特殊行业。海上、陆上油品经营、电脑游戏、房地产和劳务中介等这些涉及安全、禁止的、有特别资质要求的行业，近年来都存在一定数量的无照经营。如2000年，全市就查获无照经营电脑游戏案件98件，在2001年，查获无照海上陆上加油船（站）64艘（个）。
2、地域分布越来越广，有些已成为无照经营的集散地。过去，无照经营者主要在管理相对较松的城郊结合部和人流较多的车站、码头和市场周边从事非法经营活动。现在，在一些港口周边、海上、一些市场内以及某些集中交易点中也存在大量的无照经营。如在普陀“佛国商城”、“台贸商城”、定海的体育场自产自销点内都有相当数量的无照经营者，有些无照经营比例还相当高。如拥有经营户130户左右的“佛国商城”，无照经营的就达50多户。
3、区域性行业性无照经营情况越来越突出。过去无照经营往往以零散为主，形成区域、某个行业较为突出的现象不明显。现在，从调查和实际情况反映，区域性、行业性无照经营情况越来越突出，而且有些一时还比较难以解决。在定海、普陀几处刚建成的路段和新区，一些人已在此租房或利用自有房开设商店。但由于该路段（新区）刚建成，配套设施尚不完善，入住和过往人员不集中等原因，经营状况普遍不够理想。因此，这些经营者就不愿去办理营业执照。这些无照经营者一得知执法部门要来检查的消息，就关门走人，使得检查人员无从下手。个别行业无照经营现象特别突出，如定海城区现有铝合金、防盗窗加工户100多户，绝大多数都属无照经营。
二、危害性
从当前我市无照经营现状看，不但出现了许多新情况，而且也给全市社会和经济发展带来了许多新的问题，其给社会带来的负面影响日益突出，这些应引起我们的高度重视和关注。
一是对人民群众生命财产安全构成威胁。如无照海上、陆上加油船（站），由于加油船舶、加油站及其他设施设备不符合有关安全、环保等条件，经营的油品往往质量不好，所以缺乏安全、环保等可*性，很容易发生安全、环保事故，这些，都是影响人民群众生命财产安全的隐患。
二是对人民群众正常生活造成影响。大量路边、菜场周边、马路市场中无照经营的存在，妨碍交通，影响卫生，产生噪音。由于难以管理，甚至有管理不到位现象，致使这些地段还经常发生吵架斗殴等事件，引发许多治安问题。这些，严重扰乱了人民群众的正常生活。
三是有悖于文明卫生城市的创建。由于无照经营者大都占据人行道、车行道及一些空地经营，随地设摊，秩序混乱，难以规范，这些，有碍市容市貌，不利于文明卫生城市的创建。
四是损害国家利益，造成不公平竞争。一些无照经营者既不纳税，又不缴费，导致国家税费流失，损害了国家利益。由于这些无照经营者的经营成本往往低于有照经营者，因此造成不公平竞争，对有照经营者构成冲击，容易使有照的经营者产生有照不如无照的思想，进而有部分有照者重新变成了无照者。
五是影响中小学生身心健康。电脑游戏属国家不允许经营的项目。许多中小学生由于经常到这些无照电脑游戏房玩电脑游戏，有的甚至一天好几小时玩电脑游戏并入了迷，不仅影响了学习，还影响了身心健康。这种状况，也引起学生家长的不满，社会反响强烈。
六是使群众对政府工作产生不满情绪，引发各种社会问题的产生。有的无照经营者经销假冒伪劣商品，搞欺诈行为，侵害了群众的利益。马路市场和路边的无照经营，影响了群众正常生活。群众多次反映都仍难以解决，引起群众对政府工作的不满，继而对政府正常工作带来难度。还有无照房地产和劳务中介机构，由于*作不规范，经常隐瞒真象从事房地产、劳务中介业务，侵害了委托人和其他当事人的合法权益。当受害人找上门时，该中介机构或已人去楼空或不予理采，造成这些受害人到处告状、投诉，引发各种社会矛盾产生。
三、原 因
当前，我市无照经营现象较为突出，而且屡禁不止，原因来自多方面，并不能简单地看成仅是管理上的问题。对此，我们应加以认真地研究分析。这些原因，从无照经营者角度去分析，笔者认为主要有二方面，即一是主观上原因，二是客观上原因。
1、主观原因。除极少数无照经营者不知道从事经营活动要办营业执照外，绝大多数无照经营者都知道凡从事经营活动必须事先取得营业执照，方可从事经营活动。但为什么仍然有如此多的无照经营呢？笔者认为，无照经营者的主观因素是重要一方面。1侥幸心理。这点特别是在城郊结合部，小街小弄处和海上加油等从事无照经营的有一定比例。上述无照经营者认为，由于地域上的特点，工商行政管理机关一般很少来检查，即使检查也不一定刚巧查到自己，所以就拖着不去申办营业执照。2观望心理。这点特别是在一些刚建成或尚未全部建成的商业街、新区经营的人中有一定比例。商业街、新区刚建成或尚未全部建成时，一些人在未办营业执照前就开始了经营活动。这些人你看我，我看你，你不去办照，我也不去办照，能拖则拖。3怕烦心理。近几年来，尽管工商行政管理机关在营业执照的申请、审查、审批程序方面进行了改革，简化了一部分手续，缩短了办照时间。政府部门还成立了审批办证中心，进行集中审批办证，大大方便了申办营业执照。但还是有少数人觉得申办营业执照既麻烦，又要缴费，有的还要订报刊等，并受管理部门约束，不如没有营业执照，查到再说。
2、客观原因。当前，无照经营较多，屡查不绝，除了无照经营者自身原因外，许多客观因素的存在，也是造成无照经营多的一个重要方面。1环境、规划不允许。城区一些道路旁、住宅下不允许经营铝合金和防盗窗加工、快餐等有噪音、污染的行业。但一些经营户在这些地段已租了场地或装修了房子，因为有规定不允许开办这类行业，其他地方和场地又不理想或没有可供选择，所以就只好在此地违规从事无照经营。2管理跟不上。当前，由于管理区域较大，管理任务又不断增加，工商行政管理机关的人力、物力都一时难以适应目前日益繁重的监督管理任务，因而使无照经营者有机可乘。如在对海上无照加油、无照收购水产品等这类无照经营的监督管理上，我市工商行政管理机关的现有装备已远远不能适应监管要求。3认识差异。不可否认，在要不要取缔无照经营方面，大家确实也存在不同看法，有些人认为有些无照经营无碍大局；有些人认为，随地设摊、占道经营的无照经营方便了群众；有些人还从小集体利益考虑，向无照经营进行收费，充当起保护伞，这些都给查处无照经营增加了难度。4城市建设规划设施不合理、不配套。目前，一些小区、住宅下不应建造营业房的，却建起了营业房，有些小区该封闭的却变成了开放式小区。对有噪音的加工修理行业没有统一规划场地给予集中经营。5为谋生计的外来人口急剧增加。近年来，外来人员不断涌入我市。据统计，每年在我市及市内流动的人员达19万人左右。这些人除一部分进入一些企业、上船就业外，还有一部分有的申办营业执照，从事经营活动。有些人因地段、行业和自身等原因，不能或不愿申办营业执照，就干脆无照经营。
四、方法及措施
根据目前全市无照经营的实际情况，结合以往在无照经营整治中采取的措施和方法以及遇到的问题，笔者认为，整治无照经营应当坚持“统一认识、综合治理、堵疏结合”的方法，充分发挥工商行政管理机关职能作用，以使无照经营达到有效整治。
一是对无照经营要统一认识。要从贯彻“三个代表”要求的高度来认识这个问题，要从总体上考虑无照经营的危害性和取缔无照经营的必要性。对取缔无照经营有一个统一的认识,才能上下一致，形成取缔氛围。
二是对无照经营要综合治理。鉴于目前我市无照经营量多面广及存在原因的复杂性，取缔无照经营可以说也是一项系统工程。这项工作涉及到工商、市容、公安、交警、卫生、环保等职能部门。因此要求各职能部门各司其职，相互配合，制定切实可行的整治方案，组织专门整治队伍，分区划片，定岗定责，落实整治措施，做到时间上不留空档，区域上不留死角，使整治工作收到实效。
三是对无照经营要堵疏结合。目前无照经营的对象复杂，涉及行业范围广。从经营对象上分，有本地无业人员、下岗人员，从事第二职业人员，还有大量外来人员等；从行业上分，有允许经营的行业，有限制经营的行业，还有禁止经营的行业；从区域上分，有些行业在某些地段不允许经营，在另一地段却可以经营。对这些既要加强政策引导和宣传工作，又要加强执法检查。对一部分可以办照的行业、本人愿意办照而又怕办照的要积极做好引导工作，督促其申办营业执照。对既不愿办照，又坚持无照经营的，要坚决予以取缔。对涉及安全、环保、制售假冒伪劣商品的无照经营，要予以重点打击。
四是工商行政管理机关要依法履行职责。整治无照经营，虽然涉及到有关职能部门，但工商行政管理机关义不容辞、责无旁贷，这是法律法规赋予的法定职责。所以，工商行政管理机关对无照经营要加强监督检查，采取有力措施，严厉打击。第一，机制上完善。要进一步完善对无照经营的监督检查方法。充分发挥县（分）局和工商所巡查大队、中队的作用，充实大队、中队力量，确保每天都有一定的力量对管辖范围进行定时巡查。第二，装备上保障。目前，无照经营点多面广，不仅有陆上还有海上，不仅城区有，而且农村也有。要全方位对无照经营进行监督管理，除须配备必要的力量外，还必须配置必要的装备，如必要的海上、陆上交通工具、通讯工具以及必要的信息网络管理设备，以适应现代化管理的需要。第三，制度上监督。市局、县（分）局要加强对查处无照经营的督查工作。要把辖区内无照经营率作为行政执法岗位目标责任制的一个项目列入年度考核目标。要改年底一次性考核为不定期考核抽查和半年度、年度考核相结合，加强对查处无照经营的动态考核。发现有无照经营率超过规定指标的要记录在案，加强督查，责令纠正，并按行政执法岗位目标责任制处置。
综上所述，对无照经营的监督管理，政府及有关部门要齐抓共管。既要采取必要的措施，增强取缔无照经营的力度。同时，又要完善各方面的配套政策和设施，使无照经营有条件变成有照经营。这样才能使无照经营多的局面逐步得到改观和控制
